Tendencias en Competencia: Autoridad de Competencia Colombiana Impuso Multas Históricas al Sector del Azúcar

Por: Aura María García Pabón & Juan Pablo Herrera Saavedra

Superintendencia de Industria y Comercio

Introducción por Iratxe Gurpegui, CPI Latin America Column Editor

Con su decisión del 6 de octubre de 2015, la autoridad de competencia colombiana (SIC) ha enviado un mensaje muy claro a las empresas en el protegido sector agrícola. La SIC impuso la multa total más elevada en su historia a un grupo de empresas involucradas en un acuerdo de colusión en el sector del azúcar. La SIC también ha dejado en claro que, a pesar de no ser capaz de intervenir en casos de fondos inicialmente destinados a estabilizar precios en el sector agrícola, tampoco es aceptable que éstos permitan conductas anti-competitivas injustificadas.

De acuerdo a la Asociación Internacional del Azúcar, Colombia es el 14vo. mayor productor de azúcar en el mundo, representando el 1.4%de la producción mundial. El sector azucarero de Colombia es uno de los más protegidos por parte del gobierno. En 2001 el país adoptó un mecanismo para estabilizar los precios mediante un fondo centralizado (Fondo de Estabilización de Precios del Azúcar, FEPA).

Los principales socios comerciales de Colombia son Brasil, Perú, Bolivia, Chile y los EEUU. Sin embargo, esto ha cambiado en los últimos años, particularmente durante la década pasada. Por ejemplo, Bolivia pasó de representar el 90% de las importaciones de azúcar de Colombia en 2009, al 0% en 2011.

El 6 de octubre de 2015, la Autoridad de Competencia de Colombia (Superintendencia de Industria y Comercio, SIC) emitió una decisión, imponiendo una sanción total de $320,000 millones de pesos colombianos (equivalente a unos $94.11 millones de dólares) a 14 empresas activas en el sector azucarero. El grupo incluye a una asociación y dos empresas dedicadas a la distribución y comercialización del producto, quienes actuaban como intermediarios en el esquema de colusión.

La investigación administrativa fue iniciada con base a dos conductas anti-competitivas: la asignación de proporciones de mercado de producción en el mercado nacional; y la restricción a las importaciones de azúcar, resultado de un acuerdo entre competidores para preservar las condiciones del mercado y evitar la llegada de azúcar proveniente de Bolivia, Costa Rica y Guatemala. El acuerdo se logró mediante amenazas en contra de productores de azúcar extranjeros.

Durante su investigación, la SIC encontró evidencia física y electrónica que confirmó la existencia, durante más de una década, de un acuerdo anti-competitivo entre las azucareras colombianas para evitar la importación de azúcar de proveedores extranjeros. Un ejemplo lo da una reunión entre los productores colombianos y sus contrapartes en Bolivia, con el propósito específico de evitar la entrada del azúcar boliviana a mercados colombianos. La evidencia electrónica, obtenida mediante el uso de expertos en informática forense así como en declaraciones de directivos, inversionistas (incluyendo empresas azucareras y otros miembros del sector alimentario) fueron suficiente para comprobar la infracción. El acuerdo de colusión fue coordinado a través de varios intermediarios – i.e. la asociación de productores de caña de azúcar (ASOCAÑA), su distribuidor (CIAMSA) y comercializador (DICSA). En particular, la SIC encontró evidencia de reuniones y comunicación entre estos intermediarios y las azucareras mencionadas.

La segunda conducta anti-competitiva analizada por la SIC se relaciona con la asignación de un porcentaje de mercado, dentro del esquema del FEPA. Éste fondo fue concebido en 1993 como un esfuerzo del gobierno dentro de un entorno internacional con bajos precios del azúcar, los cuales afectaban de forma significativa las ganancias generadas por exportación de azúcar en Colombia, y los incentivos de las azucareras para producir.

El fondo fue creado con el propósito de definir un mecanismo de compensación cuando el precio de venta fuese más bajo que el precio de referencia. En caso opuesto (i.e. el punto de venta es más alto que el de referencia) los productores debían pagar una contribución al fondo. El precio de referencia fue calculado por la secretaría técnica del fondo, siendo un índice ponderado de precios internacionales.

La SIC concluyó que los mecanismos de compensación y contribución del FEPA son, por definición, anti-competitivos. Un análisis económico del funcionamiento del fondo permitió a la SIC llegar a la conclusi´øn que el mecanismo diseñado para la compensación y contribución da como resultado la fijación de porcentajes de mercado, pues bajo dicho mecanismo los productores no cuentan con incentivos para cambiar su nivel de participación en el mercado.

El Acto de Competencia de Colombia no le da autorización a la SIC para actuar en relación a conductas que ocurren dentro del marco de una herramienta de intervención en políticas públicas, como lo és el FEPA. Por esta razón, la SIC no ha podido sancionar a las empresas por su conducta de repartición de mercado. Sin embargo, al considerar que el fondo actuaba más allá de sus facultades (la asignación de mercado no se encuentra dentro de sus objetivos), la SIC ha ordenado una revisión profunda del mecanismo por parte de los Ministerios involucrados: los de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

La decisión sienta un precedente para Colombia, por dos motivos: Primero, representa la multa más elevada en la historia de la SIC. En segundo lugar, es la primera vez que la SIC ordena una revisión a un fondo activo. Esto envía un mensaje fuerte y claro a otros sectores agrícolas, que no deben permitir que sus fondos promuevan conductas anti-competitivas que van más allá de lo necesario para alcanzar sus objetivos.

Vínculo a la decisión de la SIC

Descargue el artículo original (en inglés).

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